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我國(guó)提出碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)愿景以來(lái)，中央密集部署安排，各界廣泛關(guān)注熱議。四川作為經(jīng)濟(jì)大省、人口大省和資源大省，在西部乃至全國(guó)碳達(dá)峰、碳中和進(jìn)程中扮演重要角色，亟需化挑戰(zhàn)為機(jī)遇，因地探索減污降碳協(xié)同增效路徑，搶占新的低碳科技制高點(diǎn)，培育新一輪產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。鑒于此，四川省環(huán)境政策研究與規(guī)劃院開(kāi)展系列分析，現(xiàn)專(zhuān)題刊發(fā)，期為各界提供有益參考。
碳排放權(quán)交易政策解讀(配額篇)
全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是利用市場(chǎng)化機(jī)制以較低社會(huì)成本控制溫室氣體排放、推動(dòng)綠色低碳發(fā)展的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，是落實(shí)我國(guó)自主貢獻(xiàn)目標(biāo)、碳中和愿景的重要核心政策工具。2021年，全國(guó)碳市場(chǎng)首個(gè)履約期已啟動(dòng)并開(kāi)市交易。市場(chǎng)啟動(dòng)初期，交易產(chǎn)品為碳排放配額(CEA)。
一、配額數(shù)據(jù)基礎(chǔ)
發(fā)電行業(yè)碳排放配額指重點(diǎn)排放單位擁有的發(fā)電機(jī)產(chǎn)生的二氧化碳排放限額，包括化石燃料消費(fèi)產(chǎn)生的直接二氧化碳排放和凈購(gòu)入電力所產(chǎn)生的間接二氧化碳排放。機(jī)組碳排放及相關(guān)基礎(chǔ)參數(shù)的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，是市場(chǎng)健康和市場(chǎng)公平的重要基礎(chǔ)。《企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告核查指南 (試行)》要求，重點(diǎn)排放單位應(yīng)制定數(shù)據(jù)質(zhì)量控制計(jì)劃。開(kāi)展燃料低位發(fā)熱量、單位熱值含碳量及供熱量等監(jiān)測(cè)，可減少采用缺省值、不能準(zhǔn)確核算帶來(lái)的額外履約成本。
報(bào)送與核查是獲取和保障數(shù)據(jù)質(zhì)量的重要手段?！短寂欧艡?quán)交易管理辦法(試行)》規(guī)定，重點(diǎn)排放單位根據(jù)溫室氣體排放核算與報(bào)告技術(shù)規(guī)范，編制上一年度的溫室氣體排放報(bào)告，并于每年3月31日前報(bào)省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)。省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)組織開(kāi)展對(duì)重點(diǎn)排放單位溫室氣體排放報(bào)告的核查，并將核查結(jié)果告知重點(diǎn)排放單位。
核查結(jié)果是重點(diǎn)排放單位碳排放配額清繳依據(jù)，建立爭(zhēng)議處理機(jī)制十分必要。《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》規(guī)定，重點(diǎn)排放單位對(duì)核查結(jié)果有異議的，可自被告知核查結(jié)果之日起七個(gè)工作日內(nèi)，向組織核查的省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)申請(qǐng)復(fù)核；省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)自接到復(fù)核申請(qǐng)之日起十個(gè)工作日內(nèi)，作出復(fù)核決定。
省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式委托技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供核查服務(wù)，應(yīng)加強(qiáng)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管?！短寂欧艡?quán)交易管理辦法(試行)》規(guī)定，技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)提交的核查結(jié)果的真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。《企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告核查指南(試行)》要求，技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、完善的內(nèi)部質(zhì)量管理體系和適當(dāng)?shù)墓员ＷC措施，不應(yīng)參與碳資產(chǎn)管理、碳交易等8類(lèi)活動(dòng)。核查工作結(jié)束后，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)對(duì)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的核查服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)并向社會(huì)公開(kāi)。征求意見(jiàn)版《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》對(duì)違規(guī)行為提出更嚴(yán)格的處罰措施。
二、配額核定發(fā)放
生態(tài)環(huán)境部根據(jù)國(guó)家溫室氣體排放控制要求，綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、大氣污染物排放協(xié)同控制等因素，制定碳排放配額總量確定與分配方案。2019-2020年配額實(shí)行免費(fèi)分配，采用行業(yè)基準(zhǔn)法核定，即重點(diǎn)排放單位的配額量跟機(jī)組單位供電(熱)量的碳排放直接掛鉤，不與碳排放總量直接掛鉤，機(jī)組碳效是關(guān)鍵。機(jī)組配額根據(jù)實(shí)際供電量、實(shí)際供熱量與供電、供熱基準(zhǔn)值和冷卻方式、負(fù)荷(出力)系數(shù)、供熱量修正系數(shù)核算。基準(zhǔn)值按機(jī)組類(lèi)型分四類(lèi)，即300MW等級(jí)以上常規(guī)燃煤機(jī)組，300MW等級(jí)及以下常規(guī)燃煤機(jī)組，燃煤矸石、煤泥、水煤漿等非常規(guī)燃煤機(jī)組(含燃煤循環(huán)流化床機(jī)組)和燃?xì)鈾C(jī)組。
表1 2019-2020年各類(lèi)別機(jī)組碳排放基準(zhǔn)值
考慮到機(jī)組固有的技術(shù)特性等因素，通過(guò)引入修正系數(shù)可提高同一類(lèi)別機(jī)組配額分配的公平性。修正系數(shù)包括四類(lèi)：一是機(jī)組冷卻方式修正系數(shù)。如果凝汽器的冷卻方式是水冷，則機(jī)組冷卻方式修正系數(shù)為1；如果凝汽器的冷卻方式是空冷，則機(jī)組冷卻方式修正系數(shù)為1.05。二是機(jī)組供熱量修正系數(shù)。燃煤、燃?xì)鈾C(jī)組供熱量修正系數(shù)分別為1-0.22×供熱比、1-0.6×供熱比。三是機(jī)組負(fù)荷(出力)系數(shù)修正系數(shù)。常規(guī)燃煤純凝發(fā)電機(jī)組負(fù)荷(出力)系數(shù)修正系數(shù)如下表，其他類(lèi)別機(jī)組負(fù)荷(出力)系數(shù)修正系數(shù)為1。四是地區(qū)修正系數(shù)。目前，暫未明確地區(qū)修正系數(shù)。
表2 常規(guī)燃煤純凝發(fā)電機(jī)組負(fù)荷(出力)系數(shù)修正系數(shù)
配額核定包括預(yù)分配和最終核定。省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)根據(jù)配額計(jì)算方法及預(yù)分配流程，按機(jī)組2018年度供電(熱)量的70%，通過(guò)全國(guó)碳排放權(quán)注冊(cè)登記結(jié)算系統(tǒng)向重點(diǎn)排放單位預(yù)分配2019-2020年度的配額。完成2019、2020年度碳排放數(shù)據(jù)核查后，按機(jī)組2019、2020年數(shù)據(jù)對(duì)配額進(jìn)行最終核定。核定最終配額量與預(yù)分配配額量不一致的，以最終核定的配額量為準(zhǔn)。
2021年5月，已完成配額預(yù)分配，并通過(guò)全國(guó)碳排放權(quán)注冊(cè)登記結(jié)算系統(tǒng)向重點(diǎn)排放單位發(fā)放。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告管理相關(guān)工作的通知》(環(huán)辦氣候〔2021〕9號(hào))，將在2021年9月30日前完成發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位2019-2020年度的配額最終核定。重點(diǎn)排放單位應(yīng)盡早核算和預(yù)測(cè)配額盈缺，加強(qiáng)儲(chǔ)備和交易，制定低成本履約策略。
三、配額權(quán)屬確定
全國(guó)碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)記錄的信息是判斷碳排放配額歸屬的最終依據(jù)。注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)根據(jù)生態(tài)環(huán)境部制定的碳排放配額分配方案和省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)確定的配額分配結(jié)果辦理初始分配登記；根據(jù)交易機(jī)構(gòu)提供的成交結(jié)果辦理交易登記；根據(jù)經(jīng)省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)確認(rèn)的碳排放配額清繳結(jié)果辦理清繳登記；登記主體出于減少溫室氣體排放等公益目的自愿注銷(xiāo)其所持有的碳排放配額，辦理變更登記。登記主體可通過(guò)注冊(cè)登記系統(tǒng)查詢(xún)碳排放配額持有數(shù)量和持有狀態(tài)等信息。
為保障市場(chǎng)公平，全國(guó)碳排放權(quán)注冊(cè)登記建立了“回避”機(jī)制。各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)及其相關(guān)直屬業(yè)務(wù)支撐機(jī)構(gòu)工作人員，注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)、核查技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)及其工作人員，不得持有碳排放配額。已持有碳排放配額的，應(yīng)當(dāng)依法予以轉(zhuǎn)讓。
四、配額清繳履約
《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》規(guī)定，重點(diǎn)排放單位應(yīng)在生態(tài)環(huán)境部規(guī)定的時(shí)限內(nèi)，向分配配額的省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)清繳上年度的碳排放配額。清繳量應(yīng)大于等于省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)核查結(jié)果確認(rèn)的該單位上年度溫室氣體實(shí)際排放量。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告管理相關(guān)工作的通知》(環(huán)辦氣候〔2021〕9號(hào))，發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位應(yīng)在2021年12月31日前完成配額清繳履約。
2021年，重點(diǎn)排放單位實(shí)際要完成2個(gè)年度的履約。生態(tài)環(huán)境部2020年征求《2019-2020 年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案(發(fā)電行業(yè))》時(shí)指出，若2020年僅分配2019年度配額，并要求企業(yè)完成履約義務(wù)，則履約工作完成的時(shí)間預(yù)計(jì)將延至2021年，從而造成履約時(shí)間與配額分配年份相差過(guò)長(zhǎng)；若2020年僅分配當(dāng)年配額，又將面臨疫情對(duì)各重點(diǎn)排放單位造成影響的不確定性過(guò)大等難題，且根據(jù)上年度(2019年度)數(shù)據(jù)形成的重點(diǎn)排放單位名單在短時(shí)間內(nèi)也無(wú)法確定。綜上考慮，為平穩(wěn)啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)，故分配2019-2020年度的配額。
按時(shí)足額清繳履約是重點(diǎn)排放單位的義務(wù)?！短寂欧艡?quán)交易管理辦法(試行)》規(guī)定，重點(diǎn)排放單位未按時(shí)足額清繳碳排放配額的，由其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所在地設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令限期改正，處二萬(wàn)元以上三萬(wàn)元以下的罰款；逾期未改正的，對(duì)欠繳部分，由省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)等量核減其下一年度碳排放配額。《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(二次征求意見(jiàn)稿)》提出，重點(diǎn)排放單位未清繳或者未足額清繳碳排放配額的，處未清繳或者未足額清繳的碳排放配額當(dāng)年市場(chǎng)價(jià)格的5倍以上10倍以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停產(chǎn)整治，在分配下一年度碳排放配額時(shí)等量核減未足額清繳部分。
考慮企業(yè)承受能力和對(duì)碳市場(chǎng)的適應(yīng)性，全國(guó)碳市場(chǎng)建立履約成本控制機(jī)制。一是設(shè)立配額履約缺口上限。在配額清繳相關(guān)工作中設(shè)定配額履約缺口上限，當(dāng)重點(diǎn)排放單位配額缺口量占其經(jīng)核查排放量比例超過(guò)20%時(shí)，其配額清繳義務(wù)最高為其獲得的免費(fèi)配額量加20%的經(jīng)核查排放量。二是納入補(bǔ)充產(chǎn)品。重點(diǎn)排放單位每年可使用國(guó)家核證自愿減排量抵銷(xiāo)碳排放配額的清繳，抵銷(xiāo)比例不得超過(guò)應(yīng)清繳碳排放配額的5%。此外，為鼓勵(lì)燃?xì)鈾C(jī)組發(fā)展，當(dāng)燃?xì)鈾C(jī)組經(jīng)核查排放量不低于核定的免費(fèi)配額量時(shí)，其配額清繳義務(wù)為已獲得的全部免費(fèi)配額量，即配額缺口“豁免”清繳履約。
原標(biāo)題：“雙碳”專(zhuān)題第8期 | 碳排放權(quán)交易政策解讀(配額篇)
