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天爾
2025年2月20日，中國(guó)財(cái)政部發(fā)布《中華人民共和國(guó)綠色主權(quán)債券框架》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《框架》”)，標(biāo)志著中國(guó)在全球綠色金融治理中邁出新的關(guān)鍵一步。作為中國(guó)首次以主權(quán)信用為背書(shū)系統(tǒng)構(gòu)建的綠色債券發(fā)行框架，《框架》不僅為財(cái)政部未來(lái)在境外發(fā)行綠色主權(quán)債券提供了標(biāo)準(zhǔn)化、透明化的操作依據(jù)，更為國(guó)際資本在未來(lái)參與中國(guó)綠色低碳轉(zhuǎn)型開(kāi)辟了新的通道?！犊蚣堋返陌l(fā)布，標(biāo)志著中國(guó)綠色主權(quán)債券即將登上全球資本市場(chǎng)舞臺(tái)，這不僅彰顯了中國(guó)堅(jiān)定不移推進(jìn)綠色低碳發(fā)展的決心，更將引領(lǐng)全球綠色債券市場(chǎng)邁向新的發(fā)展階段。
一、《框架》的核心內(nèi)容
綠色債券框架是為了保障特定發(fā)行人的綠色債券發(fā)行服務(wù)于相應(yīng)環(huán)境目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵性文件。本次中國(guó)財(cái)政部依照國(guó)內(nèi)外綠色債券原則，即綠色債券標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)發(fā)布的《中國(guó)綠色債券原則(2022年版)》以及國(guó)際資本市場(chǎng)協(xié)會(huì)(ICMA)發(fā)布的《綠色債券原則(2021年版)》，完成了《框架》的編制工作，依據(jù)國(guó)際慣例對(duì)募集資金用途、項(xiàng)目評(píng)估及篩選、募集資金管理以及信息披露四個(gè)核心要素進(jìn)行了說(shuō)明，展示了財(cái)政部未來(lái)將如何通過(guò)綠色主權(quán)債券的發(fā)行來(lái)支持中國(guó)環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
在募集資金用途部分，《框架》明確了綠色主權(quán)債券發(fā)行所募集資金將全部用于中央財(cái)政預(yù)算中的合格綠色支出，包括直接項(xiàng)目投資、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)支出、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付、退稅等形式。支持實(shí)現(xiàn)的環(huán)境目標(biāo)為1)氣候變化減緩、2)氣候變化適應(yīng)、3)自然資源保護(hù)、4)污染防治和5)生物多樣性保護(hù)五大目標(biāo)。支持的項(xiàng)目類(lèi)別為1)清潔交通、2)可持續(xù)水資源與廢水管理、3) 生物資源和土地資源的環(huán)境可持續(xù)管理及修復(fù)、4)海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)、5)污染防治、6)資源循環(huán)利用六大范圍?？梢园l(fā)現(xiàn)支持的項(xiàng)目類(lèi)別并未包括ICMA所推薦的或其他國(guó)家綠色主權(quán)債券框架多數(shù)包含的可再生能源等領(lǐng)域，而是側(cè)重為現(xiàn)有財(cái)政資金的重點(diǎn)扶持領(lǐng)域。此外，《框架》還給出了六大類(lèi)別下12個(gè)具體的子領(lǐng)域的合格條件，相對(duì)應(yīng)的財(cái)政部綠色支出條目，以及《綠色債券支持項(xiàng)目目錄(2021年版)》中對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目類(lèi)別，進(jìn)一步清晰了募集資金的使用路徑。
在項(xiàng)目評(píng)估及篩選部分，《框架》指出財(cái)政部將負(fù)責(zé)項(xiàng)目的評(píng)估及篩選，評(píng)估定期開(kāi)展，并遴選出綠色支出清單。具體的募集資金投向則將根據(jù)國(guó)家的環(huán)境政策、需求以及《框架》來(lái)確定。在債券發(fā)行后的存續(xù)期內(nèi)，財(cái)政部還將定期對(duì)綠色支出進(jìn)行審查。
在募集資金管理部分，《框架》說(shuō)明了募集資金由財(cái)政部管理的相關(guān)內(nèi)容，包括綠色主權(quán)債券信息的記錄、募集資金的分配等。其中，未分配的募集資金將先按照財(cái)政部庫(kù)款統(tǒng)籌使用，并明確不會(huì)分配給任何化石燃料有關(guān)資產(chǎn)或高污染、高能耗的資產(chǎn)或項(xiàng)目。在募集資金分配的時(shí)間安排上，所有募集資金將全部分配于債券發(fā)行年度在內(nèi)的三個(gè)財(cái)政年度的預(yù)算支出上，其中至少50%會(huì)分配到第一或第二個(gè)年度的綠色支出。
在信息披露部分，財(cái)政部將在債券存續(xù)期內(nèi)每年就《框架》下發(fā)行的綠色主權(quán)債券進(jìn)行信息披露，并在發(fā)生重大事項(xiàng)時(shí)及時(shí)披露。披露平臺(tái)為中國(guó)財(cái)政部官方網(wǎng)站。披露內(nèi)容包括資金分配信息和環(huán)境效益信息。其中對(duì)于環(huán)境效益信息，財(cái)政部還特別為六大綠色項(xiàng)目類(lèi)別下的各類(lèi)綠色支出提供了示意性的環(huán)境效益指標(biāo)。
此外，作為對(duì)該《框架》符合性審查的外部評(píng)估，財(cái)政部聘請(qǐng)了聯(lián)合綠色發(fā)展有限公司以及DNV對(duì)《框架》是否符合相關(guān)綠色債券原則出具了獨(dú)立第二方意見(jiàn)報(bào)告。兩份報(bào)告都認(rèn)可了《框架》對(duì)于相關(guān)原則的符合性。
二、國(guó)際綠色主權(quán)債券發(fā)行進(jìn)展
財(cái)政部此次發(fā)布《中華人民共和國(guó)綠色主權(quán)債券框架》，是中國(guó)綠色債券市場(chǎng)的突破性進(jìn)展，預(yù)示著“第十一次中英經(jīng)濟(jì)財(cái)金對(duì)話(huà)政策成果”中，關(guān)于中國(guó)于2025年在倫敦掛牌上市首筆人民幣計(jì)價(jià)綠色主權(quán)債券進(jìn)程的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)?；仡檱?guó)際綠色主權(quán)債券的發(fā)行進(jìn)程，自2016年12月波蘭發(fā)布全球首個(gè)綠色主權(quán)債以來(lái)，截至2023年11月，全球已有50個(gè)國(guó)家(地區(qū))發(fā)行了可持續(xù)相關(guān)的主權(quán)債券，其中綠色主權(quán)債券的發(fā)行規(guī)模已經(jīng)超過(guò)1100億美元，成為各國(guó)綠色轉(zhuǎn)型融資的重要渠道。
圖 1 全球可持續(xù)主權(quán)債券發(fā)行規(guī)模，2016年-2023年11月
全球首個(gè)綠色主權(quán)債券為波蘭于2016年12月發(fā)行的7.5億歐元的5年期綠色主權(quán)債券，掛牌于盧森堡證券交易所，募集資金主要用于波蘭財(cái)政部預(yù)算撥款、補(bǔ)貼和資助新的或現(xiàn)有的符合條件的綠色項(xiàng)目。同中國(guó)財(cái)政部一樣，波蘭財(cái)政部在債券發(fā)行前也披露了其綠色債券框架，該框架符合ICMA《綠色債券原則(2016版)》，并對(duì)募集資金用途、項(xiàng)目評(píng)估及篩選、募集資金管理以及信息披露四個(gè)核心要素進(jìn)行了說(shuō)明。此外，為了保障募集資金的使用，波蘭還對(duì)其公共財(cái)政相關(guān)法律進(jìn)行了修訂，使得募集資金可以存入一個(gè)單獨(dú)的“綠色現(xiàn)金賬戶(hù)”，并隨著時(shí)間推移支付給符合條件的項(xiàng)目。
法國(guó)緊隨波蘭在2017年1月發(fā)行了75億歐元的22年期的綠色債券，該債券成為當(dāng)時(shí)全球綠色債券市場(chǎng)上期限最長(zhǎng)、規(guī)模最大的產(chǎn)品。2017年起，各國(guó)綠色主權(quán)債券開(kāi)始相繼發(fā)行，斐濟(jì)以及尼日利亞成為首批發(fā)行綠色主權(quán)債券的發(fā)展中國(guó)家，印度尼西亞于2018年發(fā)行了首個(gè)綠色伊斯蘭債券，智利于2019年成為首個(gè)發(fā)行綠色主權(quán)債券的拉美國(guó)家。隨后，比利時(shí)、德國(guó)、日本、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家以及哥倫比亞、巴西等發(fā)展中國(guó)家也相繼以綠色債券框架為基礎(chǔ)發(fā)行了綠色主權(quán)債券，推動(dòng)綠色主權(quán)債券市場(chǎng)規(guī)模逐步走高。
在債券產(chǎn)品方面，部分國(guó)家已在探索創(chuàng)新形式的綠色主權(quán)債券發(fā)行。其中德國(guó)在其《綠色債券框架》發(fā)布一周后，于2020年9月發(fā)行首單65億歐元10年期的綠色聯(lián)邦債券(Green German Federal Security)。根據(jù)該框架設(shè)計(jì)，德國(guó)綠色主權(quán)債券均采取“孿生債券”模式發(fā)行。以首單綠色債券為例，在該債券發(fā)行前數(shù)月，德國(guó)政府便發(fā)行了一只10年期規(guī)模為245億歐元的零票息常規(guī)主權(quán)債券作為對(duì)照，兩只債券設(shè)置了相同的到期日。由于德國(guó)常規(guī)主權(quán)債券本身具有指示基準(zhǔn)利率的作用，因此，孿生債券的設(shè)計(jì)可有效觀(guān)察資本市場(chǎng)對(duì)于綠色與非綠色債券的定價(jià)偏好。此外，日本為助力其綠色轉(zhuǎn)型計(jì)劃的實(shí)施，通過(guò)了《綠色轉(zhuǎn)型推進(jìn)法》，并在2024年發(fā)行了全球首個(gè)氣候轉(zhuǎn)型主權(quán)債券。該債券的發(fā)行基于《日本氣候轉(zhuǎn)型債券框架》，募集資金投向主要是參與碳市場(chǎng)的難以減排的領(lǐng)域。
除了上述國(guó)家級(jí)綠色主權(quán)債券外，值得注意的是我國(guó)地方政府近年來(lái)也已在國(guó)際市場(chǎng)上發(fā)行多筆綠色政府債券，例如廣東省政府在澳門(mén)發(fā)行的境外綠色債券，海南省政府在香港發(fā)行的藍(lán)色債券和生物多樣性主題綠色債券等，成為地方財(cái)政的重要資金補(bǔ)充。
三、意義和影響
財(cái)政預(yù)算中的綠色支出是中國(guó)綠色低碳發(fā)展資金的重要來(lái)源之一，根據(jù)《框架》描述，近五年來(lái)，中央財(cái)政每年投入生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展的資金約5000億元到6500億元，為我國(guó)的綠色低碳發(fā)展提供了關(guān)鍵的資金保障。得益于《框架》的正式發(fā)布，可以期待中國(guó)首筆綠色主權(quán)債券發(fā)行勢(shì)在必行。這將不僅深化中外在綠色財(cái)金領(lǐng)域的交流合作，為中國(guó)的綠色低碳發(fā)展提供重要的資金支持，還將構(gòu)建中國(guó)主權(quán)債券發(fā)行的新的里程碑，對(duì)國(guó)內(nèi)外綠色債券市場(chǎng)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
一是在復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境背景下，彰顯中國(guó)綠色發(fā)展的決心。目前，美國(guó)已再次宣布退出《巴黎協(xié)定》，中國(guó)依舊積極履行《巴黎協(xié)定》和《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》等國(guó)際協(xié)定，大力推動(dòng)綠色低碳轉(zhuǎn)型?！犊蚣堋返陌l(fā)布以及中國(guó)首筆綠色主權(quán)債券的預(yù)期發(fā)行，將以國(guó)家信用為背書(shū)向世界傳遞堅(jiān)定不移的綠色發(fā)展承諾。此舉不僅是對(duì)《巴黎協(xié)定》等國(guó)際氣候倡議的積極回應(yīng)，更在與美歐等經(jīng)濟(jì)體的綠色政策博弈中凸顯了中國(guó)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧?guó)責(zé)任。未來(lái)，綠色主權(quán)債券的落地將進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)“雙碳”目標(biāo)的信任，吸引更多國(guó)家與中國(guó)共建綠色“一帶一路”，形成全球低碳發(fā)展的協(xié)同效應(yīng)，在國(guó)際綠色規(guī)則制定中持續(xù)提升中國(guó)的話(huà)語(yǔ)權(quán)。
二是擴(kuò)大綠色金融產(chǎn)品供給，滿(mǎn)足全球責(zé)任投資者人民幣資產(chǎn)配置需求。中國(guó)綠色主權(quán)債券的發(fā)行將顯著豐富人民幣綠色金融產(chǎn)品體系，為全球責(zé)任投資者提供兼具環(huán)境效益和主權(quán)信用保障的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)配置選擇。綠色主權(quán)債券憑借其高透明度和標(biāo)準(zhǔn)化特征，能夠有效對(duì)接國(guó)際綠色金融標(biāo)準(zhǔn)，降低跨境投資壁壘。這不僅有助于吸引主權(quán)財(cái)富基金、養(yǎng)老金等長(zhǎng)期資本流入中國(guó)綠色領(lǐng)域，支持中國(guó)的綠色低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程，更將為全球責(zé)任投資者提供更多元化、更可持續(xù)的投資機(jī)會(huì)，進(jìn)一步鞏固中國(guó)在全球綠色金融市場(chǎng)中的重要地位。
三是帶動(dòng)更多中資主體發(fā)行綠色債券。中國(guó)綠色主權(quán)債券的發(fā)行將發(fā)揮強(qiáng)大的示范效應(yīng)，為地方政府、金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)提供綠色融資指引。同時(shí)，主權(quán)債券的高透明度和國(guó)際認(rèn)可度將顯著提升中資主體綠色債券的吸引力，推動(dòng)更多國(guó)際資本流向中國(guó)的綠色交通、生態(tài)修復(fù)等綠色領(lǐng)域。這不僅有助于拓寬中國(guó)綠色項(xiàng)目的融資渠道，還將加速?lài)?guó)內(nèi)綠色債券市場(chǎng)的規(guī)范化、國(guó)際化進(jìn)程，為全球投資者參與中國(guó)綠色轉(zhuǎn)型提供更豐富的投資標(biāo)的和更高效的參與路徑。
四是形成人民幣綠色債券利率基準(zhǔn)，完善綠色債券定價(jià)機(jī)制。預(yù)期中國(guó)綠色主權(quán)債券的發(fā)行將填補(bǔ)人民幣綠色債券收益率空缺，為市場(chǎng)提供關(guān)鍵的基準(zhǔn)利率參考。這一基準(zhǔn)利率的確立，不僅能夠提升國(guó)內(nèi)綠色債券市場(chǎng)的定價(jià)效率和透明度，還將為國(guó)際投資者提供更清晰的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估依據(jù)，降低跨境綠色投資的成本與不確定性。例如，未來(lái)中資企業(yè)發(fā)行綠色債券時(shí)，可參照主權(quán)債券利率進(jìn)行定價(jià)，同時(shí)結(jié)合項(xiàng)目環(huán)境效益等因素形成差異化利率，進(jìn)一步體現(xiàn)綠色金融的“環(huán)境價(jià)值”。此外，這一利率的形成還將促進(jìn)綠色債券衍生品市場(chǎng)的發(fā)展，如綠色利率互換、綠色債券指數(shù)等，為全球投資者提供更多元化的風(fēng)險(xiǎn)管理工具，助力中國(guó)綠色金融市場(chǎng)與國(guó)際接軌，構(gòu)建更加成熟、高效的綠色資本配置體系。
作者：
劉慧心 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院氣候金融研究中心執(zhí)行主任
研究指導(dǎo)：
崔 瑩中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院副院長(zhǎng)
原標(biāo)題：IIGF觀(guān)點(diǎn) | 劉慧心：關(guān)于財(cái)政部發(fā)布《中華人民共和國(guó)綠色主權(quán)債券框架》的解讀
