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1辭舊
一日之內(nèi)，財政部就廢止了11部PPP文件。11月16日，財政部印發(fā)《關于廢止政府和社會資本合作 (PPP) 有關文件的通知》(財金〔2023〕98 號)，決定廢止11部PPP有關文件。這11部PPP有關文件分別是：
1.《財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金〔2015〕57號)
2.《財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知》(財金〔2015〕166號)
3.《財政部關于印發(fā)<財政部政府和社會資本合作(PPP)專家?guī)旃芾磙k法>的通知》(財金〔2016〕144號)
4.《財政部關于印發(fā)<政府和社會資本合作(PPP) 咨詢機構庫管理暫行辦法>的通知》(財金〔2017〕8號)
5.《財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作 (PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)
6.《財政部關于進一步加強政府和社會資本合作 (PPP)示范項目規(guī)范管理的通知》(財金〔2018〕54號)
7.《財政部辦公廳關于梳理PPP項目增加地方政府隱性債務情況的通知》(財辦金〔2019〕40號)
8.《財政部辦公廳關于印發(fā)污水處理和垃圾處理領域PPP項目合同示范文本的通知》(財辦金〔2020〕10號)
9.《財政部關于加強PPP示范項目跟蹤管理的通知》(財金〔2020〕7號)
10.《財政部關于修訂發(fā)布<政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺信息公開管理辦法>的通知》(財金〔2021〕110號)
11.《財政部辦公廳關于開展全國PPP 綜合信息平臺項目信息質(zhì)量提升專項行動的通知》(財辦金〔2022〕45號)
為什么要廢止這些文件？主要是為了落實PPP新機制相關工作要求。大家知道，11月8日，國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》(下稱《指導意見》)，建立了PPP新機制。PPP新機制，其中一個要點就是明確了管理責任分工。此前，PPP模式一直由國家發(fā)改委和財政部兩部門牽頭，而新機制則明確“由國家發(fā)改委牽頭做好特許經(jīng)營模式的推進工作”。
一位PPP資深專家在接受媒體采訪時也表示，財政部廢止相關PPP文件后，PPP新機制相關政策更加明確，而大家也有所預期，基本沒有太大影響。事實上，今年以來，關于PPP新政的信號就一直不絕于耳。2月份，全國PPP項目核查，財政部PPP項目管理庫停更，導致存量項目無法更新，新項目不能審批，需要融資的項目停滯，PPP幾近停擺。2023年初，財政部政府和社會資本合作中心網(wǎng)站發(fā)布《系統(tǒng)公告》：近期陸續(xù)收到咨詢?nèi)珖鳳PP綜合信息平臺開放時間的郵件和電話，目前系統(tǒng)仍在持續(xù)升級改造中，查詢功能和登錄入口暫不開放，敬請理解。到了10月，PPP存量項目處理意見發(fā)布，財政部PPP項目庫也被廢止了。10月5日，國務院非公開轉發(fā)《關于政府和社會資本合作存量項目分類處理的意見》，根據(jù)存量項目處理意見，財政部PPP項目庫被廢止。
文件內(nèi)容顯示，財政部門將不再負責項目實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證，不再執(zhí)行每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任不超過當年本級一般公共預算支出10%的規(guī)定，包括10號文等相關的政策法規(guī)將根據(jù)新機制進行統(tǒng)一清理重新規(guī)范，目前的存量項目將進行分類處置。
財政部PPP項目管理庫停更和廢止，11部PPP有關文件也被廢止，這些都釋放出一個信號——實行了9年多的財政部、發(fā)改委雙頭體系已經(jīng)終結，兩大機構之爭最終以發(fā)改委勝出落幕，原有的由財政部頒布的部分PPP政策即將退出歷史舞臺。
2迎新
一大堆PPP舊政策退出歷史舞臺的同時，PPP新機制也來了。
11月8日，國務院辦公廳轉發(fā)了國家發(fā)改委、財政部《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知(國辦函〔2023〕115號)，對PPP工作的下一步規(guī)范提出明確指導意見(相關鏈接：PPP新機制發(fā)布，垃圾固廢項目應由民企獨資或控股！)?！吨笇б庖姟返淖畲罅咙c，就是針對前一階段PPP工作暴露出來的問題給出了新的“藥方”。例如，針對地方政府隱性債務高企的現(xiàn)象，《指導意見》規(guī)定，要聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，不能因為采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責任。
而針對PPP實施過程中走樣，參與主體由民企逐漸演變?yōu)閲?、央企為主的現(xiàn)象，《指導意見》也規(guī)定，要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與PPP項目。像是垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目這樣市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業(yè)獨資或控股；而像污水處理、污水管網(wǎng)這樣公共屬性較強的項目，民營企業(yè)股權占比原則上也不低于35%。
11月10日，國家發(fā)改委投資司有關負責同志就《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》答記者問。其中透露，發(fā)改委正在抓緊制定特許經(jīng)營配套文件，營造良好制度環(huán)境，牽頭做好特許經(jīng)營模式推進工作。
很快，這個“特許經(jīng)營配套文件”就來了。11月28日，國家發(fā)改委網(wǎng)站公布了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法(修訂征求意見稿)》(下稱《征求意見稿》)，在12月28日前向社會公開征求意見。
之所以制定這份《征求意見稿》，很大程度上是為了配套前段時間發(fā)布的PPP新機制。因為當時的《指導意見》明確規(guī)定，政府和社會資本合作應全部采取特許經(jīng)營模式實施。因此，這份《征求意見稿》也與前段時間發(fā)布的PPP新機制步調(diào)一致，同樣強調(diào)了“使用者付費”和“調(diào)動民間投資積極性”。例如，《征求意見稿》第一章“總則”中規(guī)定：
基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營應當聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入具備覆蓋建設投資和運營成本并獲取一定投資回報的條件，不因采取特許經(jīng)營而額外新增地方財政未來支出責任。
《指導意見》和《征求意見稿》的發(fā)布，意味著PPP新機制正在逐漸完善。這套由發(fā)改委牽頭的，以特許經(jīng)營模式為主的PPP新機制，正在逐步建立起來。
3“中國式PPP”紅與黑
PPP辭舊迎新，從根本上說，還是因為過去一段時間的PPP出了很多問題。
PPP，是“Public-Private-Partnership”的縮寫，意為公私合作伙伴關系。從2013年起，中國開始大力推動PPP模式的發(fā)展。2014年9月，財政部下發(fā)《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，要求充分認識推廣運用PPP模式的重要意義，積極穩(wěn)妥做好項目示范工作。同年12月，財政部成立了PPP中心，并于當年11月確定了30個PPP示范項目。彼時，剛剛興起的PPP大潮恰好遇上“水十條”發(fā)布的風口，給環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶來了一波福利。一時間，水環(huán)境項目遍地開花，環(huán)保企業(yè)跑馬圈地，忙得不亦樂乎。
但福兮禍之所倚，禍兮福之所伏。PPP大干快上，很快就造成了諸多亂象，并由此導致了2017年11月“92號文”的發(fā)布，PPP清庫，眾多項目叫停，PPP由此轉入了低潮期。PPP清庫，還和隨后的資管新規(guī)一起，成為了環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)生“暴雷潮”的導火索，導致很多民營環(huán)保企業(yè)深陷困境，有的直到現(xiàn)在也沒有完全走出來。
正是由于這段時間的PPP出現(xiàn)很多問題和走樣，很大程度上已經(jīng)跟國外不一樣了，所以它也被叫做“中國式PPP”。“中國式PPP”到底出了什么問題？2018年底，在全國工商聯(lián)環(huán)境商會舉辦的“2018中國環(huán)境上市公司峰會”上，環(huán)保行業(yè)內(nèi)曾經(jīng)有過一次深刻的探討。
作為外企，蘇伊士敏感地發(fā)現(xiàn)，“中國式PPP”和國外的PPP有很大不同。蘇伊士新創(chuàng)建執(zhí)行副總裁孫明華表示，“2013年，當發(fā)改委、財政部兩大部委力推PPP之時，我們的老外非常興奮，他們覺得這是自己的強項，因此都‘摩拳擦掌’地準備大干一場。不過，在參與了兩個PPP項目的競標之后，老外突然發(fā)現(xiàn)有些不對勁，因為與他們所想象的PPP有很大不同。”
因為“中國式PPP”回報低、風險大、缺乏專業(yè)性和合作伙伴關系，與國外所稱的PPP有很大不同，所以這一輪PPP蘇伊士基本沒有參與。不過，大岳咨詢董事長金永祥則認為，國外的情況跟我們不一樣，所以不能“就項目論項目”，還要跳出項目看PPP模式對中國的發(fā)展有何貢獻。在他看來，PPP模式讓環(huán)保企業(yè)收獲了大量新項目，推動了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，解決了中國的環(huán)境問題，同時還讓地方政府的決策更加科學，提高了財政透明度。應該說，PPP模式既不應該被“妖魔化”，也不應該被“神化”。環(huán)保產(chǎn)業(yè)之所以暴雷，也不完全是PPP的原因，這里面也有環(huán)保企業(yè)自身風險把控不慎的因素。
但不管怎么說，現(xiàn)實就是PPP模式隨著環(huán)保產(chǎn)業(yè)的遇挫也逐漸進入低潮期，直到現(xiàn)在也沒有重新回到當年的巔峰。
進入2023年，PPP行業(yè)全面陷入停滯狀態(tài)，財政部PPP中心官方網(wǎng)站也不再更新。時至今日，PPP舊文件廢止，新機制發(fā)布，中國的PPP終于掀開新的篇章。
希望未來，中國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)也能像PPP一樣，早日告別舊的低潮，迎來新的機遇，進入高質(zhì)量發(fā)展的新階段。
原標題：別了，中國式PPP！
