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污水垃圾處理設(shè)施是城鎮(zhèn)重要的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)于改善人居環(huán)境、建設(shè)美麗中國(guó)至關(guān)重要。近日，國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)建制鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)和管理的實(shí)施方案》(發(fā)改環(huán)資〔2022〕1932號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》)，進(jìn)一步強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)設(shè)施高質(zhì)量建設(shè)和規(guī)范化運(yùn)行管理。
一、推進(jìn)建制鎮(zhèn)污水垃圾處理具有重要現(xiàn)實(shí)意義
(一)有利于縱深推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理。近年來，我國(guó)城鎮(zhèn)生活污水垃圾處理取得積極成效，設(shè)施處理能力快速增長(zhǎng)，收運(yùn)處置體系不斷完善，為深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是，建制鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施仍然存在短板，截至2021年末，仍有三分之一的建制鎮(zhèn)不具備污水處理能力，生活污水處理率約62%，生活垃圾無害化處理率約76%。建制鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施缺口大，已建設(shè)施運(yùn)行不可持續(xù)等問題被中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察多次提及。
(二)有利于完善覆蓋城鄉(xiāng)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。“十四五”規(guī)劃《綱要》提出，要形成由城市向建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村延伸覆蓋的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。黨的二十大報(bào)告明確，要提升環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治。《實(shí)施方案》有效填補(bǔ)了建制鎮(zhèn)層面污水垃圾處理的政策空白，立足建制鎮(zhèn)特點(diǎn)，聚焦實(shí)際問題需求，明確梯級(jí)目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)因地制宜、分類施策，強(qiáng)化設(shè)施建設(shè)管理，為全面提高設(shè)施供給質(zhì)量和運(yùn)行效率提供有效的政策指引。
(三)有利于推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，提出以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。建制鎮(zhèn)是促進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸覆蓋的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施水平?jīng)Q定著建制鎮(zhèn)的人居環(huán)境和整體面貌，推進(jìn)建制鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能，將有效提升人居環(huán)境質(zhì)量，切實(shí)提升對(duì)農(nóng)民的吸引力，增強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的輻射帶動(dòng)能力，有力推進(jìn)實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。
二、全面強(qiáng)化系統(tǒng)治理理念
(一)強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同增效?！秾?shí)施方案》明確，統(tǒng)籌自然稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀、生態(tài)環(huán)境治理需求等多要素，包含建設(shè)、運(yùn)行、管理等各環(huán)節(jié)，覆蓋“收集—處理—資源化利用”全周期，推進(jìn)污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)?！秾?shí)施方案》提出，推進(jìn)廠網(wǎng)并舉、泥水同治，推廣設(shè)施一體化建設(shè)運(yùn)營(yíng)和共建共享?！秾?shí)施方案》指出，統(tǒng)籌污染治理、生態(tài)保護(hù)、資源節(jié)約，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)減污降碳節(jié)約協(xié)同增效。
(二)強(qiáng)調(diào)因地制宜、分類施策。據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《2021年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，目前全國(guó)有1.9萬個(gè)建制鎮(zhèn)，建制鎮(zhèn)建成區(qū)常住人口1.8億人。受社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人口規(guī)模、地理?xiàng)l件等因素影響，各地各鎮(zhèn)生活污水垃圾的產(chǎn)生量和組成差異較大，不能盲目復(fù)制城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式和標(biāo)準(zhǔn)。《實(shí)施方案》提出，基于區(qū)位特征、自然地理?xiàng)l件及水質(zhì)水量特點(diǎn)，因地制宜選擇處理模式，宜集中則集中，宜分散則分散，兼顧規(guī)范性和可操作性，研究制定適用于本地的建設(shè)運(yùn)行和排放標(biāo)準(zhǔn)，避免盲目提標(biāo)。
(三)強(qiáng)調(diào)有序推進(jìn)、重點(diǎn)突破。以建制鎮(zhèn)污水垃圾處理水平整體提升為出發(fā)點(diǎn)，以一定規(guī)模以上、重點(diǎn)區(qū)域的建制鎮(zhèn)為重點(diǎn)，梯次有序推進(jìn)各地建制鎮(zhèn)污水垃圾處理工作?！秾?shí)施方案》明確，到2025年，鎮(zhèn)區(qū)常住人口5萬以上的建制鎮(zhèn)建成區(qū)基本消除收集管網(wǎng)空白區(qū)，鎮(zhèn)區(qū)常住人口1萬以上的建制鎮(zhèn)建成區(qū)和京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)建制鎮(zhèn)建成區(qū)基本實(shí)現(xiàn)生活污水處理能力全覆蓋。重點(diǎn)地區(qū)有條件的重點(diǎn)鎮(zhèn)率先開展生活垃圾分類收集，以點(diǎn)帶面，逐步形成建制鎮(zhèn)生活垃圾分類收集模式。
三、堅(jiān)持綠色低碳發(fā)展思路
(一)堅(jiān)持盡力而為、量力而行。為避免在加快補(bǔ)齊建制鎮(zhèn)設(shè)施短板時(shí)，地方出現(xiàn)“一哄而上”和盲目“鋪攤子”上項(xiàng)目等現(xiàn)象，《實(shí)施方案》強(qiáng)調(diào)，合理安排建設(shè)時(shí)序，做好建成區(qū)與農(nóng)村地區(qū)的統(tǒng)籌銜接，避免重復(fù)投入和建設(shè)。污水處理設(shè)施既要滿足當(dāng)前需要，又要避免盲目貪大或過度超前建設(shè)，同時(shí)不能盲目提標(biāo)。統(tǒng)籌完善城市、縣城、建制鎮(zhèn)的生活垃圾收集、運(yùn)輸和處理體系，逐步推進(jìn)建制鎮(zhèn)處理能力全覆蓋。
(二)堅(jiān)持綠色環(huán)保、集約高效?！秾?shí)施方案》明確，選擇低成本、低能耗、易維護(hù)、抗沖擊的生活污水處理工藝。人口少、集中程度不高的鎮(zhèn)，推廣小型化、分散化、生態(tài)化處理設(shè)施。防止集中處理設(shè)施產(chǎn)生二次污染，做好臭氣控制，存量設(shè)施整治改造等。為鼓勵(lì)協(xié)同治理和設(shè)施共建共享，《實(shí)施方案》指出，相鄰鎮(zhèn)可跨鎮(zhèn)集中聯(lián)建污水處理設(shè)施，污泥、垃圾和其它廢棄物等協(xié)同處理，跨鎮(zhèn)(縣、市)共建規(guī)?；贌幚碓O(shè)施等。
(三)堅(jiān)持資源循環(huán)、就近利用。應(yīng)充分利用自然空間，推進(jìn)就近就地循環(huán)回用，實(shí)現(xiàn)“收集—處理—資源化利用”全周期的減污降碳節(jié)約協(xié)同增效?！秾?shí)施方案》提出，具有農(nóng)業(yè)特征的建制鎮(zhèn)，可將生活污水黑灰分離，分別處理后資源化利用，推廣再生水就近回補(bǔ)自然水體、用于工業(yè)生產(chǎn)和市政雜用等，探索開展污泥中有機(jī)質(zhì)和氮磷等營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)資源回收利用，推進(jìn)簡(jiǎn)便易行的垃圾分類和資源化利用方法等。
四、提倡縣域統(tǒng)籌工作方式
(一)鼓勵(lì)以縣域?yàn)閱卧\劃設(shè)施布局。我國(guó)建制鎮(zhèn)數(shù)量眾多，據(jù)統(tǒng)計(jì)，建成區(qū)常住人口1萬人以下的建制鎮(zhèn)占比超過70%，可見人口規(guī)模相對(duì)較小?？h域統(tǒng)籌有利于增加要素流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源整合和優(yōu)化配置?！秾?shí)施方案》提出，以縣域?yàn)閱卧?，合理?guī)劃建制鎮(zhèn)污水收集處理設(shè)施布局、工藝、規(guī)模和服務(wù)范圍，統(tǒng)籌污泥處理設(shè)施建設(shè)，垃圾處理采取“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、市縣處理”，有條件地區(qū)推進(jìn)既有設(shè)施處理能力向農(nóng)村地區(qū)延伸。
(二)鼓勵(lì)以縣域?yàn)閱卧七M(jìn)專業(yè)化運(yùn)維。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)建制鎮(zhèn)已建污水處理廠數(shù)量超過1.3萬個(gè)，其中80%左右日處理能力低于2500噸，可見單個(gè)設(shè)施規(guī)模相對(duì)較小。縣域統(tǒng)籌有利于提升產(chǎn)業(yè)集中度，降低運(yùn)營(yíng)成本，提升設(shè)施運(yùn)行的系統(tǒng)性和穩(wěn)定性?！秾?shí)施方案》提出，鼓勵(lì)以縣域?yàn)閱卧ㄟ^市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇運(yùn)行維護(hù)主體，實(shí)施專業(yè)化管理，積極培育縣域統(tǒng)籌的生活污水垃圾處理運(yùn)營(yíng)企業(yè)，促進(jìn)盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合，鼓勵(lì)建立縣域污水垃圾處理信息化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程跟蹤和監(jiān)管控制，推廣自動(dòng)化運(yùn)行。
(三)鼓勵(lì)以縣域?yàn)閱卧骺偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)做法。鑒于建制鎮(zhèn)數(shù)量眾多、污水垃圾收集處理情況復(fù)雜，亟待堅(jiān)持問題導(dǎo)向、把握正確路徑，積極探索可復(fù)制、可借鑒、可推廣經(jīng)驗(yàn)，不斷增強(qiáng)工作針對(duì)性和創(chuàng)新性。《實(shí)施方案》提出，推進(jìn)建制鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施重點(diǎn)縣建設(shè)，總結(jié)典型經(jīng)驗(yàn)，推廣成功做法。
五、積極夯實(shí)多元保障措施
(一)壓實(shí)政府主體責(zé)任?！秾?shí)施方案》明確，地方政府要落實(shí)落細(xì)相關(guān)目標(biāo)任務(wù)，加強(qiáng)部門溝通協(xié)調(diào)，加大資金支持，拓寬投融資渠道，做好要素保障，完善價(jià)費(fèi)機(jī)制，加強(qiáng)收費(fèi)征繳力度。對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)加大有效激勵(lì)，實(shí)施定期考評(píng)、信用監(jiān)管、績(jī)效考核、按效付費(fèi)等。強(qiáng)化全過程管控，加強(qiáng)重點(diǎn)問題的排查整治，嚴(yán)控安全風(fēng)險(xiǎn)。
(二)壓實(shí)企業(yè)直接責(zé)任?！秾?shí)施方案》強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化污水管網(wǎng)建設(shè)質(zhì)量管控，優(yōu)先選用防腐抗壓、穩(wěn)定耐用的污水處理設(shè)施設(shè)備，避免垃圾“先分后混”“混裝混運(yùn)”，提高設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理水平，做到“建得起、管得好”。落實(shí)令行禁止要求，提升服務(wù)水平，創(chuàng)新管理模式，推廣專業(yè)化、社會(huì)化運(yùn)行管理。鼓勵(lì)企業(yè)采用綠色債券、資產(chǎn)證券化等手段，依法依規(guī)拓寬融資渠道。
(三)提升公眾及社會(huì)參與度?！秾?shí)施方案》指出，加大宣傳力度，鼓勵(lì)污水垃圾處理設(shè)施向公眾開放，增加群眾對(duì)污水垃圾處理的認(rèn)知度和參與度，積極吸引社會(huì)資本參與設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)，引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^以工代賑、投工投勞等方式參與設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。
“十四五”時(shí)期，我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理向縱深推進(jìn)，建制鎮(zhèn)污水垃圾處理處于重要窗口期，機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存?！秾?shí)施方案》為下一步工作推動(dòng)奠定了基礎(chǔ)，建議各地狠抓落實(shí)，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，按照“縣域統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理、綠色低碳、穩(wěn)定運(yùn)行”的思路，有力有序推進(jìn)設(shè)施優(yōu)布局、補(bǔ)短板、提品質(zhì)、保運(yùn)維，健全建制鎮(zhèn)污水垃圾收集處理和資源循環(huán)利用體系，有效完善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，持續(xù)推動(dòng)綠色發(fā)展，建設(shè)美麗中國(guó)。
作者：龔道孝 中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院水務(wù)院院長(zhǎng)/陶相婉 中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院水務(wù)院高級(jí)工程師
原標(biāo)題：因地制宜 系統(tǒng)謀劃 統(tǒng)籌推進(jìn)建制鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)管理——《關(guān)于推進(jìn)建制鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)和管理的實(shí)施方案》解讀之二
