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EOD項目主要遵循“政府主導，社會參與“的原則，明確項目實施內(nèi)容并配以適當?shù)哪Ｊ讲拍茏岉椖烤邆渎涞氐目尚行浴Ｊ聦嵣?，特許經(jīng)營、PPP、EPC等發(fā)展多年，已經(jīng)探索出了許多可行、案例豐富的模式，能夠為項目組織方所用。
本文我們將向您介紹當前EOD項目主要采取的模式。
EOD項目的組織模式
不難發(fā)現(xiàn)，雖然EOD項目涉及的模式的名詞多，但是各類模式其實描繪的是不同的層面，例如特許經(jīng)營模式，重點在于政府與項目實施方之間是特許方與被特許方的關系；例如BOT、BT、TOT，重點是項目包含的內(nèi)容，有的有建設(B)，有的是移交(T)，有的有運營(O)等；而EPC則是工程的組織形式，重點在于施工方作為總承包負責工程的設計、采購、施工等內(nèi)容。在接下來發(fā)布的《EOD系列之政策篇》，我們將專門給大家介紹各類模式。
一個EOD項目也會涉及到政府與項目公司或社會資本之間的關系、項目的內(nèi)容、項目工程建設管理方式等，這些分別是EOD項目的不同層面，而非非此即彼的關系。
特許經(jīng)營模式是EOD最常用商業(yè)模式
根據(jù)國家規(guī)定，特許經(jīng)營是指：政府采用競爭方式依法授權給具有相應管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益。
而EOD項目本身公益性就比較強，產(chǎn)業(yè)融合反哺生態(tài)環(huán)境治理，就意味著大部分項目都需要得到政府的特許，不受其他競爭地開展一些產(chǎn)業(yè)，因此大部分EOD項目都會簽署特許經(jīng)營協(xié)議：在已披露信息的EOD項目中，采取特許經(jīng)營模式的項目占比高達96%(見圖1)。
特許經(jīng)營者可以通過向用戶收費等方式取得收益，政府也可提供可行性缺口補助，包括其他開發(fā)經(jīng)營權益等。在應用領域上，特許經(jīng)營模式也有著相關要求：應用于能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)領域。
第一批試點中，馬鞍山市向山地區(qū)生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)項目就是一個典型案例：該項目中當?shù)卣ㄟ^競爭性程序選擇特許經(jīng)營者“中化學建設投資集團聯(lián)合體”，再由中化學建設投資集團聯(lián)合體作為招標人確定項目的總承包單位。社會資本方通過特許經(jīng)營協(xié)議收取服務費，以項目經(jīng)營性收入方式獲得投資回報。政府作為實施機構(gòu)，負責牽頭對特許經(jīng)營者進行監(jiān)督和考核。合作期滿后，特許經(jīng)營者將本項目設施及其權益無償移交給市政府指定機構(gòu)。
可以說，特許經(jīng)營模式是地方政府給社會資本的“定心丸”，它使得項目收益得到了較為充分的保障，從而調(diào)動了社會資本的積極性。當然，特許經(jīng)營模式也有自身的一些缺陷，辰于認為主要在于以下兩點：
操作靈活性差：項目性質(zhì)仍然是政府投資項目而不是企業(yè)投資項目，不能實現(xiàn)完全的市場化運營，同時受到政府債務監(jiān)管等相關政策法規(guī)的限制，實際操作靈活性差。
適用范圍較窄：《特許經(jīng)營管理辦法》嚴格限制了特許經(jīng)營的適用范圍，僅限于能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)領域，某些EOD的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)有可能并不在適用范圍之內(nèi)。
B和O是大多EOD項目都包含的內(nèi)容
EOD項目大多都要解決當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境問題，就勢必會開展系列工程，因此基本所有的EOD項目都包含建設的內(nèi)容，與此同時，EOD項目要通過長期的產(chǎn)業(yè)運營收回投資，沒有運營期就沒有收入，項目就會變成政府采購工程建設服務了，因此EOD項目也基本都會包含運營的內(nèi)容。
在我們統(tǒng)計的EOD項目中，BOT或包含BOT的變體模式(例如DBFOT，包含了設計和融資)較為常見。
BOT模式
BOT模式，即建設(Build)—經(jīng)營(Operate)—轉(zhuǎn)讓(Transfer)模式。在這種模式下，首先由社會資本方通過投標獲取對某個項目的特許權，隨后組成項目公司并負責進行項目的融資、建設、運營，在特許期內(nèi)通過對項目的開發(fā)運營以及當?shù)卣o予的其他優(yōu)惠來回收資金，并取得合理的利潤，待特許期結(jié)束后，再將項目無償?shù)匾平唤o政府(見圖2)。
例如第二批試點云南滇中新區(qū)小哨國際新城水生態(tài)環(huán)境建設及綜合開發(fā)利用項目：該項目包括4號路、縱一、縱二、縱三路北延長線建設等配套基礎設施建設內(nèi)容，項目招標人通過公開招標方式招選社會投資人，并與中標社會投資人股權合作組建項目公司，由項目公司進行項目的融資、建設、運營，合作期滿后，項目資產(chǎn)及相關權利等按法定程序及協(xié)議無償移交給新區(qū)政府或政府指定的其他機構(gòu)。
事實上大量PPP項目也是采用的BOT模式，作為一種非常常見、常用的模式，其實施起來有一定的優(yōu)勢：
其一保持市場機制發(fā)揮作用：該模式是由社會資本方發(fā)起、籌資、組織實施和經(jīng)營管理，因而可以避免出現(xiàn)政企不分、政府過多包攬的問題，并且BOT項目的大部分經(jīng)濟行為都在市場上進行，政府以招標方式確定項目公司的做法本身也包含了競爭機制，這使得市場機制的作用得到充分發(fā)揮。
其二為政府干預提供了有效的途徑：盡管BOT協(xié)議的執(zhí)行全部由項目公司負責，但政府自始至終都擁有對該項目的控制權。在立項、招標、談判三個階段，政府的意愿起著決定性的作用。在履約階段，政府又具有監(jiān)督檢查的權力，項目經(jīng)營中價格的制訂也受到政府的約束，政府還可以通過通用的BOT法來約束BOT項目公司的行為。
ABO模式
ABO模式，即授權(Authorize)—建設(Build)—運營(Operate)模式，指的是政府通過競爭性程序或直接簽署協(xié)議方式授權相關企業(yè)作為項目業(yè)主，并由其向政府方提供項目的投融資、建設及運營服務(見圖3)。
例如嘉陵江(順慶段)流域綜合治理生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)項目就是一個典型案例：該項目采用“授權開發(fā)+一體化實施+專業(yè)化運作”的實施模式，順慶區(qū)人民政府授權南充市順投發(fā)展集團有限公司實施。順投集團作為順慶區(qū)地方國有企業(yè)，在項目具體實施過程中將積極引入社會資本，共同組建SPV公司負責試點項目的一體化實施。
ABO的模式中被授權方基本都是地方國有企業(yè)，受政府控制，可以保證EOD項目公益性部分被很好的實施，而社會資本方在政府支持下也能夠使EOD項目經(jīng)營性部分獲得良好的收益，最終達到項目整體的收支平衡以及公益性、經(jīng)營性平衡。
然而，ABO模式目前并未得到官方正式認可，其最大的問題是缺乏明確的法律依據(jù)，并且2021年財政部公布的《對十三屆全國人大四次會議第9528號建議的答復(財金函〔2021〕40號)》表達了監(jiān)管部門對ABO模式的疑慮，財政部認為ABO模式“尚無制度規(guī)范，存在一定地方政府隱性債務風險隱患”。這使得市場對于該模式一直存在質(zhì)疑，但隨著實踐中越來越多的項目選擇采用ABO模式，對其進行政策和法律規(guī)范也不會太久，通過規(guī)范化，消除ABO模式實施中的合規(guī)風險，可以進一步發(fā)揮其優(yōu)勢。
EPC在EOD工程建設中比例超過7成
只要在實施內(nèi)容中涉及工程建設的EOD項目，就會涉及到業(yè)主如何實施工程。而目前最常見的建設模式當屬EPC，因此，我們將EOD項目的建設模式分為EPC和非EPC兩類。
EPC模式，即設計 (Engineering)—采購 (Procurement)—施工 (Construction)模式，指的是工程總承包企業(yè)受業(yè)主委托，依據(jù)合同約定對建設項目的設計、采購、施工、試運行實行全過程或若干階段的承包。
根據(jù)已披露信息的EOD項目，我們可以發(fā)現(xiàn)：大多數(shù)EOD項目都采用了EPC的建設模式，采用這一模式的項目數(shù)量占比達到了77%(見圖4)。
第一批試點團結(jié)湖大數(shù)據(jù)智能產(chǎn)業(yè)園項目就是一個典型的案例：該項目中江津區(qū)人民政府授權江津區(qū)雙福工業(yè)園發(fā)展中心作為項目實施機構(gòu)，實施機構(gòu)作為項目簽約主體與中標人簽訂PPP項目協(xié)議，項目公司成立后，實施機構(gòu)再與項目公司正式簽署PPP項目合同。項目公司直接與滿足相應資質(zhì)及能力要求的中標社會資本方簽訂EPC工程總承包合同，由中標企業(yè)具體負責項目施工圖設計、項目工程采購、項目施工建設等工作。
辰于認為，在EOD項目建設中采取EPC模式優(yōu)勢明顯，總結(jié)起來有以下四點：
EPC總承包商負責整個項目的實施過程，不再以單獨的分包商身份建設項目，有利于EOD項目的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)同運作，可以有效解決設計與施工的銜接問題、減少采購與施工的中間環(huán)節(jié)，解決了施工方案中的實用性、技術性和安全性之間的矛盾。
工作范圍和責任界限清晰，建設期間的責任和風險可以最大程度地轉(zhuǎn)移到總承包商，工程質(zhì)量責任主體明確，有利于追究工程質(zhì)量責任和確定工程質(zhì)量責任的承擔人。
合同總價和工期固定，EOD項目公司的建設投資額和工程建設期相對明確，利于費用和進度控制，從而有利于項目投資回款周期的保障。
可以將項目公司從具體的建設事務中解放出來，專注于影響項目的重大因素上，如項目融資、關聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等，從而確保EOD項目管理的大方向。
EOD基本都是長周期項目
如前所述，EOD項目基本都有工程建設期和運營期，通常幾年或者十數(shù)年的運營來收回建設投資，實現(xiàn)項目整體的正收益。
如果把整個周期大致分為建設期和運營期，那么建設期通常不會太長。在已披露信息的EOD項目中，建設年限主要集中在3至5年(見圖5)。建設年限長于5年的EOD項目很少，畢竟建設期越長，成本越高，項目整體實現(xiàn)正收益就會更加困難。
而EOD項目的運營年限主要集中在10至20年(見圖6)，最長一般不超過30年。
因地制宜，能落地并實現(xiàn)目標的模式就是好模式
辰于認為，EOD項目模式的設計和選擇并無優(yōu)劣之分，在滿足合規(guī)性的條件下“不管白貓黑貓，會捉老鼠就是好貓”。
EOD項目的模式設計的核心關注點在于要充分考慮隱債風險、生態(tài)保護修復投入成本與項目收益的不穩(wěn)定性風險等，合理設計項目的投融資架構(gòu)、項目的交易結(jié)構(gòu)，回報機制、邊界條件等。項目實施中應嚴格按照規(guī)定落實招投標、政府采購、投融資、土地、資源開發(fā)、政府債務風險管控、資產(chǎn)處置等各項法規(guī)政策要求，依法合規(guī)推進項目規(guī)范實施，不以任何形式增加地方政府隱性債務。
同時，還需注意建立長效機制，保證EOD項目順利推進實施。相較于其他部門的入庫項目，此次生態(tài)環(huán)境部要求EOD項目申報時要附有責任主體的“實施承諾函”，要求從生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)項目的一體化實施，到確保產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目持續(xù)運營，再到項目符合國家和地方產(chǎn)業(yè)政策等各項要求，依法依規(guī)推進項目規(guī)范實施，不以任何形式增加地方政府隱性債務等多個方面都要給出承諾和保證。為此辰于建議，在項目啟動初期，主動建立項目推進的“工作專班”及相應的保障制度，這是項目得以規(guī)范順利推進的基礎。
原標題：EOD系列之項目篇06|莫陷入模式選擇“困難癥”，因地制宜才能實現(xiàn)EOD項目真落地
