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7月9日，寧夏回族自治區(qū)發(fā)布《關(guān)于加快規(guī)范推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施的通知》。文件強(qiáng)調(diào)，新建污水、垃圾、供熱、供水和收費(fèi)公路等項(xiàng)目原則上全部采用PPP模式實(shí)施，未按要求采用PPP運(yùn)作的項(xiàng)目原則上不予支持。
上一次有地方政府出臺(tái)這樣的政策，還要追溯到今年3月，廣西發(fā)布PPP“桂十條”，大力推廣PPP模式。寧夏的政策力度之大，讓沉寂已久的PPP市場(chǎng)再次泛起水花。
過(guò)去兩年半，PPP經(jīng)歷了“生死劫”，從人人爭(zhēng)搶的肥肉變成了“食之無(wú)味，棄之可惜”的雞肋。一批因PPP光環(huán)加持而名噪一時(shí)的環(huán)保民企遭遇到資金鏈危機(jī)，紛紛“賣身”國(guó)企。及至2020年，碧水源、鐵漢生態(tài)、博天環(huán)境等企業(yè)的實(shí)控人變更仍是這場(chǎng)劫波的余韻。
經(jīng)歷了上一輪低潮之后，盡管新PPP項(xiàng)目的申報(bào)和審批并未因此停滯，但市場(chǎng)對(duì)于PPP模式的信心卻遭受重挫，始終難以恢復(fù)。
今年以來(lái)，在嚴(yán)峻復(fù)雜的外部環(huán)境和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的雙重作用下，尤其是疫情發(fā)生以來(lái)，“穩(wěn)投資”等“六穩(wěn)”逐漸成為經(jīng)濟(jì)工作的重中之重。不過(guò)，有別于2008年“四萬(wàn)億”的強(qiáng)刺激，此次經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)不搞大水漫灌，注重紓困和激發(fā)市場(chǎng)活力，不再是依賴基建項(xiàng)目的老路了。
在這一背景下，作為基建領(lǐng)域比較成熟的投融資模式，PPP在2020年又重新受到關(guān)注。根據(jù)《環(huán)保圈》的觀察，目前PPP市場(chǎng)整體較疫情期間已有所復(fù)蘇，但仍未呈現(xiàn)出明顯的回暖跡象。盡管部分地區(qū)近期大力推進(jìn)PPP發(fā)展，但業(yè)內(nèi)人士對(duì)于PPP能否刮起暖風(fēng)仍持謹(jǐn)慎態(tài)度。
01 距離“報(bào)復(fù)性上漲”仍有差距
2月初，大岳咨詢董事長(zhǎng)金永祥曾經(jīng)在一篇文章中透露，經(jīng)歷了20多天的疫情恐慌后，從2月11日開(kāi)始，已經(jīng)陸續(xù)有地方政府聯(lián)系大岳，要求加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目。
基于此，他認(rèn)為：
疫情對(duì)PPP壞的影響已經(jīng)過(guò)去，3月份PPP項(xiàng)目將可能恢復(fù)到正常狀態(tài)，4月份以后有望進(jìn)入加快發(fā)展階段。
如今，時(shí)間已經(jīng)過(guò)去了五個(gè)月。單從數(shù)據(jù)來(lái)看，PPP的“春天”仍然乍暖還寒。
《環(huán)保圈》根據(jù)財(cái)政部PPP中心發(fā)布的全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目月報(bào)整理了一張表格，可以看出：
從單月數(shù)據(jù)來(lái)看，PPP項(xiàng)目數(shù)量確實(shí)在3月份出現(xiàn)了一波反彈。新增項(xiàng)目從2月的19個(gè)增長(zhǎng)到了102個(gè)，投資額從457億元增長(zhǎng)到了1882億元，增長(zhǎng)幅度幾乎達(dá)到300%。
從政策上不難看出3月新增入庫(kù)項(xiàng)目增多的原因。2月10日，財(cái)政部PPP中心發(fā)布了《關(guān)于加快加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目入庫(kù)和儲(chǔ)備管理工作的通知》，要求各地加快項(xiàng)目入庫(kù)進(jìn)度，切實(shí)發(fā)揮PPP項(xiàng)目補(bǔ)短板、穩(wěn)投資作用。
不過(guò)，從4月份開(kāi)始，PPP的漲勢(shì)就開(kāi)始平穩(wěn)了下來(lái)。盡管5月份單月入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量超過(guò)前4個(gè)月，但投資額未能超過(guò)3月份的高點(diǎn)，同比漲幅也仍然為負(fù)。
5月月報(bào)顯示，2020年前5個(gè)月新入庫(kù)項(xiàng)目367個(gè)，投資額5,929億元，同比減少了2,901億元、下降32.9%。
數(shù)據(jù)來(lái)源：全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目1-5月月報(bào)
發(fā)改委的全國(guó)PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)也顯示，2020年1-6月，各地新增PPP項(xiàng)目373個(gè)。根據(jù)此前公布的數(shù)據(jù)簡(jiǎn)單計(jì)算可知，一季度各地新增150個(gè)PPP項(xiàng)目，4月新增102個(gè)，5月新增64個(gè)，6月新增57個(gè)。盡管4月新增項(xiàng)目數(shù)量與前三個(gè)月的均值相比翻了一倍，但5、6月的數(shù)據(jù)又有所下滑，略顯后勁不足。
從上述可統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，PPP在全國(guó)疫情平穩(wěn)后已出現(xiàn)“恢復(fù)性反彈”，不過(guò)距離期待中的“報(bào)復(fù)性上漲”仍有差距。日前，金永祥在接受《環(huán)保圈》采訪時(shí)也表示，整體來(lái)看現(xiàn)在PPP還是處于低潮期，目前還沒(méi)有看到回暖的跡象。
02 “信心比黃金更重要”
2017年底的財(cái)政部92號(hào)文、國(guó)資委192號(hào)文，以及2018年上半年的資管新規(guī)，讓之前“一腳油門踩到底”的PPP驟然急剎車。那些乘著PPP風(fēng)口飛起來(lái)的企業(yè)，尤其是環(huán)保行業(yè)的民營(yíng)企業(yè)，也由此出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)，整個(gè)行業(yè)一時(shí)間哀鴻遍野。
信心比黃金更重要。盡管2019年P(guān)PP市場(chǎng)規(guī)模穩(wěn)中有增，今年疫情后的“新基建”也給出了良好的預(yù)期，但渡盡劫波后，市場(chǎng)對(duì)于PPP的信心仍處于低谷。
除主觀因素以外，現(xiàn)實(shí)中有兩個(gè)重要的客觀因素導(dǎo)致業(yè)內(nèi)對(duì)PPP始終持觀望態(tài)度。
1 一方面，政策上并沒(méi)有出現(xiàn)大的利好。
2015年，PPP首次被寫入政府工作報(bào)告，之后連續(xù)兩年均被提及，關(guān)鍵詞從“積極推進(jìn)”到“完善”和“深化”。2018年消失了一年后，2019年的表述改為了“有序推進(jìn)”。
這實(shí)際上也對(duì)應(yīng)了PPP的發(fā)展過(guò)程，結(jié)束了前三年高速發(fā)展后，在2018年進(jìn)行了一輪嚴(yán)格的規(guī)范化整改，2019年又可以合法合規(guī)地重新出發(fā)。
不過(guò)，2020年的政府工作報(bào)告中，并沒(méi)有釋放出利好PPP的政策信號(hào)。在這份較往年精簡(jiǎn)許多的報(bào)告中，PPP再次缺席。
與此同時(shí)，另一個(gè)重要的合規(guī)通道——專項(xiàng)債則比去年增加1.6萬(wàn)億元，被視作應(yīng)對(duì)疫情沖擊的一個(gè)重要政策工具。
2 另一方面，融資依然較為困難。
2017年年初，山東、貴州、湖北等地的軌道交通項(xiàng)目都曾出現(xiàn)PPP中社會(huì)資本方為金融機(jī)構(gòu)的情況，足見(jiàn)當(dāng)時(shí)銀行對(duì)PPP多么青眼有加。
然而，自從“92號(hào)文”提出防止PPP異化為新的融資平臺(tái)、堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量后，PPP項(xiàng)目融資明顯收緊，部分銀行甚至一度暫停了PPP融資。
從政策的出發(fā)點(diǎn)來(lái)說(shuō)，三大攻堅(jiān)戰(zhàn)中“化解重大風(fēng)險(xiǎn)”的重點(diǎn)就是防控金融風(fēng)險(xiǎn)，遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更是其中應(yīng)有之義。不過(guò)，PPP究竟算不算政府隱性債務(wù)？在業(yè)界始終是個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。
這方面，能夠明確項(xiàng)目支出責(zé)任與隱性債務(wù)的邊界的法律始終欠奉。從2018年開(kāi)始，PPP立法就已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行研討，但截至目前仍未出臺(tái)。
03 “業(yè)內(nèi)人士仍持較為悲觀的態(tài)度”
這一次，寧夏、廣西等省份大力推廣PPP，究竟能產(chǎn)生多大的影響？不妨來(lái)簡(jiǎn)單計(jì)算一下。
目前在全國(guó)PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)中，廣西以238個(gè)項(xiàng)目數(shù)量排在全國(guó)第13位，根據(jù)其日前發(fā)布的《2020年廣西政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目清單》，今年預(yù)計(jì)重點(diǎn)推進(jìn)164個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資1851.23億元。
在暫不計(jì)算其他省份增量的情況下，如果廣西這一目標(biāo)全部實(shí)現(xiàn)，其項(xiàng)目數(shù)量排名多可以提升至第9位，而投資額排名則有望超越江蘇、湖北和廣東名列第5。
寧夏這邊，目前的項(xiàng)目數(shù)量?jī)H為29個(gè)，投資額為154.14億元，在全國(guó)省份中排在后十名。雖然尚未公布推進(jìn)項(xiàng)目的數(shù)量和投資額，但受到體量所限，預(yù)計(jì)影響相對(duì)有限。
對(duì)于PPP市場(chǎng)是否會(huì)出現(xiàn)回暖，業(yè)內(nèi)人士仍然持較為悲觀的態(tài)度。PPP專家、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤表示，雖然政府在資金籌措上會(huì)考慮PPP的手段，但總體來(lái)看PPP的政策基本沒(méi)有出現(xiàn)大范圍調(diào)整的可能性，包括財(cái)承空間等限制條件跟去年是一樣的，因此沒(méi)有回暖的基礎(chǔ)。
因此，PPP還是會(huì)按照去年以來(lái)的節(jié)奏繼續(xù)往前推進(jìn)，只不過(guò)可能基于拉動(dòng)內(nèi)需的需要，部分項(xiàng)目審批的速度會(huì)加快。
光大銀行北京分行機(jī)構(gòu)客戶部趙新博和清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清也撰文章指出，PPP模式是廣為世界各國(guó)采用的模式，如果應(yīng)用規(guī)范，是已經(jīng)被驗(yàn)證過(guò)的合理提升地方政府基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)效率和緩解地方政府債務(wù)的有效模式。
因此，PPP將繼續(xù)采用和推廣，但并不是一切皆可PPP，成熟國(guó)家應(yīng)用的比例也不超過(guò)10-20%，未來(lái)中國(guó)也將是在一定比例，如30%以內(nèi)。
文章認(rèn)為，上述三種模式之間并非零和博弈，完全可以發(fā)揮其各自優(yōu)勢(shì)、相互支撐，共同推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。
原標(biāo)題：寧夏要求新建項(xiàng)目全部采用PPP模式，PPP“報(bào)復(fù)性回暖”了嗎？
