【中國環(huán)保在線 名家論談】近日，清華大學PPP研究中心主任、聯(lián)合國PPP中國中心代表、中國光大有限公司總經(jīng)理王天義，做了題為《環(huán)保產(chǎn)業(yè)與PPP模式：問題與對策》的主題分享。他說“PPP理念重在分享，主要領(lǐng)域是公共產(chǎn)品、公共服務，因此在環(huán)保行業(yè)PPP將大有作為。”

 

　　“PPP理念重在分享，主要領(lǐng)域是公共產(chǎn)品、公共服務，因此在環(huán)保行業(yè)PPP將大有作為。”“PPP是一場婚姻，復雜的婚姻不可能幸福，復雜化的PPP也不可能成功。”“中國PPP，請讓理念先行，請量力而行，請簡單易行。”近日，清華大學PPP研究中心主任、聯(lián)合國PPP中國中心代表、中國光大有限公司總經(jīng)理王天義，做了題為《環(huán)保產(chǎn)業(yè)與PPP模式：問題與對策》的主題分享。(以下內(nèi)容根據(jù)王天義現(xiàn)場發(fā)言整理，未經(jīng)本人審閱)
 

　　環(huán)境治理投資與經(jīng)濟總量的關(guān)系
 

　　這里，先講一下環(huán)境治理投資與經(jīng)濟總量的關(guān)系，看看中國目前的環(huán)境治理投入是不是充足，效率夠不夠高。按照經(jīng)驗，當一個國家的環(huán)境治理投資占GDP的比例達2%~3%時，環(huán)境質(zhì)量才可能得到明顯改善。而中國過去10多年的這一比例始終低于2%，其中更多年份低于1.5%，如果考慮到實際的投資質(zhì)量和效率，這一占比還會更低。所以，中國環(huán)境治理還是要加大投入，這一方面加大了各級政府拉動投資的壓力，另一方面也給環(huán)保企業(yè)提供了巨大的投資發(fā)展機遇。

　　提到環(huán)保產(chǎn)業(yè)，大家都說是朝陽產(chǎn)業(yè)，能掙大錢。我說，你要把環(huán)保產(chǎn)業(yè)一分為二，一部分歸到服務業(yè)，如垃圾以及污水處理等行業(yè)，它屬于公共產(chǎn)品，賺不了大錢，只能追求合理的回報；另一部分可以歸到制造業(yè)，如科技研發(fā)與設備制造，它屬于私人產(chǎn)品，是可以掙大錢的，但風險也大。你可以提供公共產(chǎn)品，也可以提供私人產(chǎn)品，但要明白公私有別，區(qū)別對待，不可公私不分，混為一談。
 

　　垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)的四大關(guān)鍵詞
 

　　這么多年來，垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵詞似乎變動不大，我今天還是老生常談四個方面：“鄰避效應(NIMBY)”、“垃圾分類”、“技術(shù)創(chuàng)新”與“PPP模式”。
 

　　關(guān)于鄰避效應
 

　　這個詞(NIMBY，Not In My Back Yard)翻譯得蠻有水平的，音譯加意譯。鄰避問題，它是性的，在各個國家都存在，但在中國表現(xiàn)得尤為強烈。為什么？原因挺復雜。解決鄰避效應，沒有靈丹妙藥，只能是開出一劑綜合配方——情、理、法。
 

　　情，要講人之常情，也要講國之實情。從人之常情來講，垃圾處理也好，廁所也好，火葬場也好，這些都被稱為“厭惡性的公共設施”，在座的各位，如果沒有其他方面的考慮，在“有”和“無”兩者之間，你肯定會毫不猶豫地選擇“無”，這就是人之常情，要給予理解并基于這種理解加以有效的引導。國之實情，中國是人口大國，也是垃圾產(chǎn)生和處理大國。垃圾處理的三部曲：用(能用的不燒，主要指垃圾分類)、燒(能燒的不埋，主要指垃圾焚燒處理)、埋(不能用的、不能燒的以及燒后殘余做安全填埋)，也符合中國國情。
 

　　理，要講社會公理，第二要講科學道理。作為一個公民、一個市民，配合政府做好垃圾處理，包括分類處理和焚燒處理，這是你的一份責任、一份義務。同時，我們也要向社會普及垃圾處理的科學道理，特別是對二惡因的科普知識，避免妖魔化。
 

　　法，要講行政方法，經(jīng)濟方法，還要講法治的方法。解決鄰避效應，必須強調(diào)政府主導，同時要考慮讓臨近百姓得到合理的利益補償，即健康上無害，經(jīng)濟上有益。例如杭州的九峰垃圾發(fā)電項目，從開始的巨大阻力，到現(xiàn)在的順利實施，杭州市委常委、余杭區(qū)委徐文光書記曾跟我交流，政府在解決鄰避效應時設身處地、認認真真地講好百姓的“兩權(quán)”，一是講健康權(quán)，二是講發(fā)展權(quán)，得到了民眾的理解和支持，于是出現(xiàn)了附近民眾冒雨遷祖墳，支持項目建設的感人場面。當然，我們正在建設法制社會，解決鄰避效應也需要法制的方法，政府要講法、守法，民眾也要講法、守法。
 

　　關(guān)于垃圾分類
 

　　垃圾分類，也是中國老大難問題，而且存在政府和民眾認識不到位、行動不到位的問題。有些城市如北京和深圳等，有沖動有行動，但效果不佳。從四個桶變成了三個桶，三個桶變成了兩個桶，兩個桶后又合到了一起。深圳機場有垃圾分類廣告，王石先生是代言人，代言詞是“垃圾不落地，深圳更美麗”。垃圾分類，應該從經(jīng)濟、社會兩個層面來談它的意義。從經(jīng)濟層面來說，分類做得越好，循環(huán)經(jīng)濟就做得越好，垃圾焚燒效果和效率也會更好；從社會層面來說，垃圾分類體現(xiàn)著社會文明和公民素質(zhì)的高低。機械化分類，不可能替代基于家庭和個人的精細分類，這或許技術(shù)上現(xiàn)在做不到、做不好，而我更愿意說，從社會角度，基于家庭和個人的垃圾分類，是“人間正道”，還是不要“投機取巧”為好。
 

　　關(guān)于技術(shù)創(chuàng)新
 

　　就垃圾處理而言，提升品質(zhì)、提率、降低成本，都必須緊緊依靠技術(shù)創(chuàng)新。大家知道，現(xiàn)在垃圾發(fā)電電價補貼很有可能會往下調(diào)，在這種情況下靠什么維持一個合理回報？一方面希望地方政府能適度上調(diào)一下垃圾處理費，另一方面還要琢磨技術(shù)創(chuàng)新，把發(fā)電效率往上提，把運營成本往下降，當然處理品質(zhì)不能降低。也許將來有一天，全新的技術(shù)會顛覆垃圾焚燒的現(xiàn)有模式，就技術(shù)創(chuàng)新而言，一切都有可能。
 

　　關(guān)于PPP模式
 

　　關(guān)于PPP模式，剛才發(fā)改委韓司長做了深刻的闡述，我愿意在此基礎上，與大家分享一下我對PPP的理解和主張。關(guān)于PPP，我有三句話。
 

　　，PPP的確是個好東西，但要用好并不容易。PPP作為一種理念，理解上要盡可能寬泛，因為只有理解寬泛，才能應用廣泛。PPP作為一種模式，操作上要盡可能規(guī)范，因為只有操作規(guī)范，才能行走得長遠。
 

　　第二，關(guān)于PPP應用的領(lǐng)域，我的理解和主張：純私人產(chǎn)品要交給市場；純公益產(chǎn)品還是要交給政府；準公共產(chǎn)品才應該考慮交給PPP。如果把私人產(chǎn)品交給PPP，那是逆市場化，不可??；如果把純公益產(chǎn)品交給PPP，可能是逆公益化，也不可取。PPP有它恰當?shù)膽每臻g，它不是的，也不應該是的。
 

　　第三，在中國怎么做PPP？我曾經(jīng)寫過三篇文章：中國PPP，請讓理念先行；中國PPP，請量力而行；中國PPP，請簡單易行。
 

　　PPP究竟是什么
 

　　什么是PPP？國內(nèi)外的定義既簡單又復雜，我認為用一句話說就是：政企合作提供公共產(chǎn)品。它有三大要素：一是合作主體，公共部門和私營部門或政府與企業(yè)，兩個主體缺一不可；二是合作內(nèi)容，即公共產(chǎn)品、公共服務、基礎設施；三是合作關(guān)系，一定是伙伴關(guān)系，長期穩(wěn)定、平等友好，風險分擔、利益共享，分享陽光、分擔風雨。
 

　　PPP通常有三大功效：融資、提效與改革。發(fā)展中國家更看重融資功效，而發(fā)達國家則更看重效率功能，而對中國，改革功效越來越被提及和重視，因為PPP模式會逐漸轉(zhuǎn)變社會理念和政府職能。PPP有多種模式，可以說是一種合作關(guān)系、一群合作模式。這一群合作模式包括：O&M，DBO，DBOO，DBFO，BTO，BOT，BOO，TOT，ROT，BOOT，PFI(Private Finance Initiative)等等?？梢哉f，不同國家在不同領(lǐng)域、不同產(chǎn)業(yè)有著不同的模式偏好，但這里邊“O”(運營)是必不可少的。沒有運營，談不上PPP，因此，要有運營這個概念。而EPC不是PPP，BT也不是PPP，我們要把PPP做一些規(guī)范的限定。
 

　　另外，我們講基礎設施，有經(jīng)濟類和社會類兩大基礎設施。社會類基礎設施又可分公立、私立與公私合立(PPP)。而公私合立里邊又可以分為三類：企業(yè)既做設施又提供核心服務，如養(yǎng)老院、公廁等；企業(yè)做設施包括投資建設和維護，政府負責核心服務，如學校、醫(yī)院、監(jiān)獄等；政府做設施，企業(yè)負責提供核心服務，例如體育場館等。體育設施投資太大，社會資本沒有這方面的投資沖動，比如北京奧體中心、新加坡體育場館，政府投資完之后，日常維護以及經(jīng)營很不容易，可以考慮交給社會資本，因為經(jīng)營維護是企業(yè)的強項。
 

　　中國現(xiàn)在PPP火得不得了，關(guān)于PPP的文件，平均每個月出一個，三年下來有多少個？可以說，短短三年時間中國催生了世界大的PPP市場。
 

　　“他山之石”，加新澳英日的PPP發(fā)展經(jīng)驗
 

　　PPP在加拿大、新加坡、澳大利亞、英國都做得很好，他們用了幾十年的時間發(fā)展PPP。加拿大從2003年到2012年，十年做了121個PPP項目。新加坡13年做了13個，一年做一個，但是每一個都很成功。澳大利亞每年不會超過10個。作為PPP概念源產(chǎn)地英國到現(xiàn)在也就700多個。應該說現(xiàn)在PPP項目超過1000個的國家可能只有中國。
 

　　前段時間，我參加了國家發(fā)改委和日本公益財團法人組織了中日民商事法研討會，會上日本專家詳細介紹了日本PPP立法與應用情況。日本從1999年到現(xiàn)在17年做PPP，他們沿用了英國PFI的概念，實施項目的數(shù)量和合同金額呈現(xiàn)階段性穩(wěn)步增長，截至2016年3月，累計做了527個項目，共計約5萬億日元。其項目平均規(guī)模，我算了一下，大概每個項目折合6億人民幣。韓司長講，10億以下的項目做PPP比較好。而且，日本這500多個項目的失敗率不到1%，可謂成功率極高，原因值得我們研究、學習和借鑒，包括良好的頂層設計、中央與地方的合理分工、搭建官民溝通平臺、加強官民能力建設、量力而行、循序漸進等。
 

　　在日本，主要是地方政府做PPP，并且地方政府具有完全自主權(quán)。在日本PPP用得多是BTO模式(建設-移交-運營)，而不是BOT/BOO模式。我國用得多的是BOT，企業(yè)出資建設運營，期滿之后把設施無償還給政府；而BTO，是企業(yè)投資建設好之后，先把設施所有權(quán)還給政府，之后再按照特許經(jīng)營協(xié)議去運營。為什么？因為對重要的敏感的基礎設施，政府當然希望能時間把所有權(quán)拿回來，這可以理解。再者，如果這個設施放在企業(yè)手里，它每年要交設施稅，企業(yè)也覺得不劃算。大家可能要問抵押貸款怎么辦？因為在日本不需要設施抵押，靠政府與企業(yè)之間的特許經(jīng)營協(xié)議，銀行就可以放貸。這就是日本，它70%多的PPP項目用的都是BTO模式。
 

　　日本PPP模式應用領(lǐng)域很廣，橫跨53個領(lǐng)域，其特點是在社會基礎設施領(lǐng)域遠多于基礎經(jīng)濟設施領(lǐng)域。因為，在日本經(jīng)濟類基礎設施建得差不多了，而在教育、文化、健康、環(huán)境等社會類基礎設施領(lǐng)域還有不斷增長和提升的需求。清華大學PPP研究中心正在組織專家把日本PPP的經(jīng)驗用一本書的形式介紹到中國來。
 

　　再回到垃圾發(fā)電項目。我想給大家簡單介紹一下新加坡的經(jīng)驗。新加坡用的是DBOO或者DBFO而不是BOT，因為前者產(chǎn)權(quán)關(guān)系更為清晰。新加坡生活垃圾焚燒發(fā)電項目的主要邊界條件。核心內(nèi)容包括：投標時主要報三個指標，噸垃圾資金成本、噸垃圾固定運營維護成本和噸垃圾變動運營維護成本；發(fā)電收入的98%被政府拿走，所以企業(yè)發(fā)電效率達不到要求時要被罰款；調(diào)價機制中有獎有罰，有精細化的隨CPI變動調(diào)整；經(jīng)營到期后實行有償處置，包括繼續(xù)續(xù)約，有償收購，有償拆除等。
 

　　中國PPP，請讓理念先行、量力而行、簡單易行
 

　　后，中國的PPP到底怎么做？大家可以看看我發(fā)在《財經(jīng)》等雜志的這三篇文章：《中國PPP，請讓理念先行》《中國PPP，請量力而行》《中國PPP，請簡單易行》。
 

　　中國PPP，請讓理念先行
 

　　今年諾貝爾經(jīng)濟學獎的兩位得主，一位是哈佛大學的哈特教授，一個MIT的霍姆斯特朗教授。他們?yōu)槭裁吹弥Z貝爾獎？是因為契約理論。契約理論與PPP模式有密切的關(guān)系，無論是霍姆斯特朗的完全契約理論還是哈特的不完全契約理論，都非常適合PPP模式的研究與應用。
 

　　PPP模式核心的理念是什么？我認為有兩點，是合理回報，第二是契約精神。其他如利益分享、風險分擔等都是為這兩個理念做支撐的。為什么是合理回報呢？因為回報低了，企業(yè)不干；回報高了，政府不干，民眾也不干。只有合理回報，才能是博弈后達成的共識。合理回報應具有長期性、穩(wěn)定性、激勵性、約束性、可調(diào)性與全體性。PPP在執(zhí)行當中要有剛性的一面，要講契約精神；但PPP模式執(zhí)行中還要有柔性的一面，要講可調(diào)性，因為它是一個不完全契約。如果PPP項目協(xié)議二、三十年一成不變，政府會覺得挺可怕，企業(yè)會覺得靠不住，因為在二、三十年內(nèi)，無論是科技進步還是城市管理，有太多不可預知的可能。因此，不完全契約理論更符合PPP模式，在崇尚契約精神的前提下處理好“不變”與“變”的關(guān)系，可能是PPP應用中的必修課。還有全體性，合理回報要善始善終，從開始的咨詢、EPC、融資到后的退出以及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，任何一個環(huán)節(jié)和任何一個主體都不允許形成暴利。例如，垃圾焚燒、污水處理項目，在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中應該明確兩點：一是轉(zhuǎn)讓要經(jīng)當?shù)卣?，二是你賣多少錢當?shù)卣袡?quán)干預，否則你賣太高的價錢，既違反了合理回報理念，也加大了接盤者的經(jīng)營負擔，到頭來還是要由政府和民眾買單，這是不可以的。
 

　　中國PPP，請量力而行
 

　　面對國內(nèi)短時間內(nèi)如此大規(guī)模、爆發(fā)式的PPP需求，我們的政府與企業(yè)在能力上都準備好了嗎？如果能力駕馭不了需求，就是力不從心，其后果有二：一是項目滿天飛就是落不了地；二是匆忙“硬著陸”、倉促“辦婚禮”，為未來婚姻埋下隱患和危機。因此，借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，中國PPP還是要量力而行，要從政企兩個主體同時加強能力建設，增強能力自信。從政府層面，要著重提高項目識別能力、模式設計能力、財政支付能力、伙伴選擇能力以及過程監(jiān)管能力。從企業(yè)層面，則需要不斷提升投資與融資能力、技術(shù)與管理能力以及必要的定力。一方面，PPP企業(yè)二、三十年與政府合作，并在政府監(jiān)管下向社會提供相對穩(wěn)定也相對單調(diào)甚至簡單重復的公共產(chǎn)品或服務，需要克服“疲倦感”與“乏味感”；另一方面，PPP企業(yè)必須克服追求自身利益大化的本能沖動，把合理回報作為企業(yè)始終堅守的經(jīng)營理念和價值追求。
 

　　中國PPP，請簡單易行
 

　　后，中國PPP，要簡單易行。立法規(guī)制簡單一點，投融資模式簡單一點，過程管理簡單一點。道理也很簡單，因為地方政府面臨的是現(xiàn)實問題，解決的是實際問題，而地方政府解決實際問題的慣常思路是復雜問題簡單化而不是相反，強調(diào)有效性。PPP模式如果設計操作的過于復雜就會“嚇跑”地方政府，挫傷他們的耐心與熱情，其結(jié)果要么知難而退，要么另辟蹊徑。其實，現(xiàn)實生活中，無論是技術(shù)創(chuàng)新還是社會管理，有效加簡單始終是人類的追求。現(xiàn)在學術(shù)界、咨詢培訓界和金融界等都有把PPP復雜化的本能推動，但請記住黃奇帆市長的一句刺耳的話，“把金融搞得很復雜的人都是騙子”。PPP界流行一種說法，PPP是婚姻而不是婚禮。順著婚姻說開去，維持婚姻的美滿不容易，但并不復雜。志同道合，婚姻就成功了一半，再懂得珍惜與妥協(xié)，婚姻就成功了另一半。復雜化的婚姻不太可能美滿，復雜化的PPP也不太容易成功。所以中國PPP，還是要簡單易行，大道在前，大道至簡!謝謝大家!
 

　　互動環(huán)節(jié)——
 

　　1、提問：我來自南京萬德思環(huán)保，王總的演講非常精彩，剛才您提到PPP要做得好，關(guān)鍵在于不管哪種形式都一定要有個“O”(運營)段，如果想“O”得好，除了您講的技術(shù)創(chuàng)新，還需要有商業(yè)模式創(chuàng)新的支持。在商業(yè)模式創(chuàng)新方面，不知道您有沒有一些好的經(jīng)驗，或者說我們應該朝哪些方面學習、借鑒？
 

　　王天義：光大做了一兩百個環(huán)保PPP項目，但我們在融資模式、商務模式上卻比較簡單，主要靠自有資金加銀行貸款，包括世界銀行、亞發(fā)行、國家開發(fā)銀行等的長期低息貸款，我們沒有做非常復雜的商業(yè)模式和投融資模式的設計。國內(nèi)的PPP模式有股權(quán)投資，有債權(quán)投資，股權(quán)投資當中，我主張一定要有運營方，而且要成為重要股東，好成為控股股東，這樣即便其它股權(quán)投資者將來退出，項目運營也不至于受太大的影響，這是政府所希望和要求的。
 

　　2、提問：從南京到三亞，我們公司在化解鄰避效應方面做了一些努力。關(guān)于工廠花園化方面的做法，能否給我們一些指導意見？
 

　　王天義：光大有60多個垃圾發(fā)電項目，我們努力把每一個項目都做成花園式的工廠，而且我們每新建一個垃圾發(fā)電廠，花園效果都要要求比原來的更好。其實，我們現(xiàn)在在花園效果基礎上，正在實施更高的追求，那就是爭取按小時向社會公開披露煙氣在線監(jiān)測指標小時均值和滲濾液出水指標小時檢測值等。這富有挑戰(zhàn)性，光大愿意在這方面做出努力，也希望跟大家一起努力，為中國環(huán)保事業(yè)以及破解鄰避效應做出積極貢獻。
 

　　原標題：王天義：復雜化的婚姻不可能幸福，復雜化的PPP也不容易成功