【中國環(huán)保在線 行業(yè)動(dòng)態(tài)】用PPP這個(gè)新事物作為一個(gè)增長(zhǎng)點(diǎn)，那么從應(yīng)然的、理想的層面來說，允許私人進(jìn)入之前未開放的市場(chǎng)，允許企業(yè)承擔(dān)公共職能，在網(wǎng)絡(luò)、平臺(tái)、共享經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，在經(jīng)濟(jì)走向不樂觀的時(shí)刻，PPP制度作為預(yù)算法的例外，如何真正起到對(duì)社會(huì)效率促進(jìn)的應(yīng)有作用呢？
　　　　
　　PPP在2016年持續(xù)升溫，不斷地在公共經(jīng)濟(jì)部門吸引著眼球，熱度甚至超過了混合所有制改革。
　　
　　今年P(guān)PP領(lǐng)域熱門主題是立法主導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)，與之相關(guān)的各個(gè)部門互不相讓，甚至連PPP該如何翻譯，乃至內(nèi)在涵義、外延范圍也“一詞各表”，即便是國務(wù)院法制辦已被指定牽頭負(fù)責(zé)立法之后，不同部門在10月份仍然幾乎同時(shí)發(fā)布各自的部門規(guī)章。按相關(guān)部門的文件頒發(fā)速度和數(shù)量，從規(guī)范性文件上說，PPP已儼然成了一個(gè)成長(zhǎng)和進(jìn)化速度快的法律領(lǐng)域。
　　
　　但是，在各部門、參與者們埋頭苦干，各種規(guī)則在一片欣欣向榮中產(chǎn)生和蔓延，許多案例和實(shí)踐已經(jīng)開始落地開花之時(shí)，在我看來，沒有任何一個(gè)根本性的、系統(tǒng)性的制度和法律原則得到了真正的對(duì)待和反思。在展望未來的時(shí)候，不禁需要發(fā)問：憑借著花拳繡腿，我們真的有能力、有知識(shí)去處理即將到來的問題嗎？
　　
　　熱潮背后的規(guī)則爭(zhēng)議
　　
　　說起來很深?yuàn)W，但其實(shí)并不復(fù)雜，PPP就是政府允許私人投資和經(jīng)營(yíng)本來屬于公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的領(lǐng)域。本來應(yīng)當(dāng)由政府提供的公共產(chǎn)品，或者因?yàn)橘Y金不足，或者因?yàn)楣芾淼目茖W(xué)和專業(yè)需要，或者因?yàn)殚_放市場(chǎng)的需要，由私人來加以提供。
　　
　　公私領(lǐng)域的商業(yè)活動(dòng)，本來應(yīng)當(dāng)遵循不同的規(guī)則，比如公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需要合理定價(jià)（價(jià)格規(guī)制）、普遍服務(wù)（無歧視性提供符合標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)）、自由接入（依賴于基礎(chǔ)設(shè)施的上下游企業(yè)應(yīng)當(dāng)自由接駁服務(wù)），以及充分的信息公開（從治理到財(cái)務(wù)）和公開問責(zé)（解釋說明并承擔(dān)不利的經(jīng)濟(jì)后果）。因此，私人進(jìn)入公共領(lǐng)域，在英國被稱之為自愿部門，意思是本來是以營(yíng)利為目標(biāo)的企業(yè)，自愿承擔(dān)公共義務(wù)，當(dāng)然也獲得一個(gè)相對(duì)合理但是預(yù)期穩(wěn)定的收益。
　　
　　往狹義里說，PPP還可以分為不同模式，按照“誰出錢”來劃分，可以分為公共服務(wù)外包（公共部門出錢，私人部門干活）和私人資金進(jìn)入（私人部門出錢，私人部門干活）。就目前而言，財(cái)政部強(qiáng)調(diào)更多的是前者，而國家發(fā)改委的視角更多靠近后者。不同部門堅(jiān)持自己的意見本無可厚非，有觀點(diǎn)爭(zhēng)論也是好事，但近各自頒布的規(guī)則都在排斥對(duì)方的標(biāo)準(zhǔn)。
　　
　　不管是哪一種PPP模式，資金、技術(shù)、人員等進(jìn)入公共領(lǐng)域，都要依據(jù)公共領(lǐng)域的規(guī)則行事。但是，私人需要獲得收益才會(huì)有激勵(lì)，因此需要以合同的方式來確定對(duì)價(jià)，這也被稱之為“合同方式的規(guī)制”。因?yàn)樗饺诉M(jìn)入的領(lǐng)域不同，而采用的合作方式，可能在出資人、融資方式（股權(quán)、債券等各種不同的組合和比例）、運(yùn)營(yíng)方式（控制、管理、具體的財(cái)務(wù)和技術(shù)的權(quán)力分配）、回報(bào)方式、考核指標(biāo)、中途和期末退出方式上，存在著豐富多變的實(shí)踐?，F(xiàn)在國內(nèi)的討論，似乎在具體實(shí)踐的展開上花費(fèi)了太多精力，而對(duì)公共商業(yè)應(yīng)當(dāng)遵循的原則，在現(xiàn)有的法律文本下出現(xiàn)了分歧。對(duì)這種合同方式的規(guī)制，討論被簡(jiǎn)化成了定性問題：PPP合同究竟是行政合同還是民事合同？
　　
　　這樣的中國式分歧一直都存在，稱為民行劃分問題，比如按照剛剛修訂的行政訴訟法，私人起訴政府，即便是商業(yè)活動(dòng)，也要?dú)w為行政訴訟。這種歸誰管的中國式爭(zhēng)論通常會(huì)忽略一個(gè)問題，誰有能力管？法院行政庭通常缺乏合同裁判的知識(shí)，就算是歸行政庭去管，恐怕也要從民一庭（民事庭）和民二庭（商事庭）借調(diào)人員才能解決。
　　
　　有幾個(gè)PPP機(jī)制似乎已經(jīng)成了具體的爭(zhēng)論前沿：發(fā)改委強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目管理，用強(qiáng)制競(jìng)爭(zhēng)性要約（CCT），即招投標(biāo)來控制；財(cái)政部強(qiáng)調(diào)資金管理，用物有所值來進(jìn)行控制。為推行自己的觀點(diǎn)，各方都進(jìn)行了各種論證，有世行專家介入，有經(jīng)驗(yàn)比較，有既有案例的成功經(jīng)驗(yàn)推廣。在各部門眼中，這個(gè)制度不外乎幾個(gè)核心共識(shí)：，要通過合同實(shí)現(xiàn)，各自推行了合同標(biāo)準(zhǔn)條款；第二，要保證“私”的部門進(jìn)入者的收益，并且要有足夠的吸引力；第三，要由中央政府的審批部門控制地方政府的“非理性”擴(kuò)張。
　　
　　不可否認(rèn)，PPP的確是今天的政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下的，符合趨勢(shì)的方向。但需要看到的是，自上而下的推動(dòng)一波又一波，各地紛紛搭建了融資平臺(tái)，事實(shí)上似乎是播下了PPP的種子，但得到的果實(shí)則更多是“新名詞套舊操作”。這期間，許多地方政府熱衷于將原來的待審批項(xiàng)目重新包裝，取得PPP的外衣，更有甚者，由國資委主動(dòng)牽頭聯(lián)系地方政府，推動(dòng)央企積極進(jìn)入PPP領(lǐng)域。
　　
　　類似種種，既是現(xiàn)有規(guī)則、認(rèn)識(shí)的必然結(jié)果，也已然充分體現(xiàn)了“橘逾淮為枳”的制度產(chǎn)出能力的局限性。